Antes y después: política exterior estadounidense en 2001

Es posible dividir la política exterior estadounidense de 2001 en dos partes claramente diferenciadas: antes y después del 11 de septiembre. Pero al identificar esos dos periodos como diferentes, es necesario ser muy cuidadosos al separar la sustancia de la apariencia, la esencia de la retórica. No es verdad que "todo haya cambiado" después de los atentados terrroristas en Nueva York y Washington. El núcleo de la política estadounidense -nacional y exterior- permanece inalterado. Es la política del imperio: la gestión del dominio mundial y la consolidación de un control estratégico incuestionable.

Porque la política exterior, incluso para la única superpotencia mundial, es algo más que sus actividades específicas alrededor del mundo. También incluye las justificaciones y marcos impuestos por las elites políticas para dar forma y coherencia normativa -del tipo que sea- a su trayectoria de poder. Después del 11 de septiembre, fueron precisamente esos marcos políticos -las explicaciones que justifican las acciones políticas- los que cambiaron radicalmente. Las acciones en sí mismas permanecieron constantes antes y después, aunque las tendencias militares y unilaterales ya existentes aumentaron drásticamente a partir de septiembre. Hacia finales de año, se había consolidado la postura cada vez más unilateral del Gobierno de Bush, a pesar de los esfuerzos propagandísticos que insistían en que las coaliciones y asociaciones internacionales eran el eje visible -al menos durante la fase de Afganistán- en torno al cual giraba su guerra "antiterrorista". Esa reivindicación fue defendida con orgullo por algunos altos cargos del Gobierno mayoritariamente unilateral de Bush y por un amplio colectivo entre los responsables de la formulación de políticas pero, en el resto del mundo, la mayoría la consideró falsa. De hecho, cien días después de los ataques al World Trade Center y el Pentágono, una encuesta internacional reveló esta disparidad: "Una muestra de la elite política, empresarial y de los medios de comunicación de cinco continentes afirmó que, desde su punto de vista, Estados Unidos está actuando de forma unilateral en la lucha contra el terrorismo" informó The Washington Post. "Por el contrario, la encuesta reveló que el 70% de los líderes de opinión estadounidenses creían que Estados Unidos estaba actuando de forma conjunta con sus amigos y que estaba teniendo en cuenta los intereses de sus socios en la guerra contra el terrorismo". "Divergent Roles of US Role in World", by Keith Richburg, Washington Post, 19 December 2001.

No es la primera vez que los funcionarios de Washington son víctimas de su propia propaganda. Estados Unidos no es, ni mucho menos, el único Estado cuyas doctrinas de política exterior y justificaciones han cambiado significativamente después del 11 de septiembre. Sin embargo, los cambios de Washington tuvieron un ámbito de influencia mucho mayor, y no sólo por su despliegue de fuerza militar. Cuando el Gobierno de Bush reivindicó la "autodefensa" para justificar una guerra sin límites en el extranjero y un autoritarismo aparentemente sin restricciones dentro del país, los Estados de todo el mundo apelaron a sus propias versiones de esa "autodefensa" para racionalizar campañas de represión y violación de los derechos humanos que, hasta ese momento, habían mantenido ocultas, en particular contra fuerzas opositoras de orientación islámica. A cambio de unirse a la "coalición" estadounidense, Rusia obtuvo manos libres en Chechenia, China en las agitadas regiones fronterizas con los países musulmanes, Pakistán e India en Cachemira (al menos hasta que el conflicto regional amenace con salirse de control), Turquía para actuar con aún mayor impunidad en el sudeste kurdo y Uzbekistán en todo su territorio. Quizá de modo más evidente, (aunque no durante los primeros días de la crisis) el general israelí Ariel Sharon obtuvo del Gobierno de Bush "luz verde" para endurecer todavía más las brutales medidas contra la población de los territorios ocupados de Palestina. En todo el mundo se oyó el clamor de los esbirros del Gobierno tratando de explicar a la comunidad internacional las inexcusables violaciones contra los derechos humanos y la política represiva de los Estados aliados en la coalición. "No existe base para la crítica: estamos ejerciendo el mismo derecho de autodefensa que Estados Unidos en Afganistán".

Antes del 11 de septiembre

Antes de los hechos del 11 de septiembre, la mayoría de los estadounidenses prestaba muy poca atención a lo que sucedía fuera de su país. Ni siquiera les interesaban las acciones y políticas de Estados Unidos en el mundo. Pocos acontecimientos internacionales ocupaban un lugar destacado entre los temas de interés general. Sin duda, muchos estadounidenses reconocen que el calentamiento global y la epidemia de sida amenazan seriamente su propio bienestar, pero es difícil que esto los lleve a reconocer la desproporcionada responsabilidad de Estados Unidos ante el calentamiento global o a tomar conciencia de que la negligencia y los niveles de ayuda vergonzosamente bajos por parte de Estados Unidos hacen mucho más difícil encontrar soluciones a la crisis del sida en África o en cualquier otro lado. Por más duras que sean las ocasionales polémicas al respecto, los debates electorales rara vez sacan a la luz las diferentes posturas de los candidatos sobre política exterior. Las ilusiones continuaron en 2001. Una era en que las acciones de Estados Unidos en todo el mundo podían ser noblemente descritas como "construcción de naciones" o "democratización", y en que la generosa ayuda al exterior por parte de Estados Unidos tenía la finalidad de levantar a los más pobres de entre los pobres. Pocos estadounidenses creían que la política exterior de su país podía ser considerada otra cosa que no fuera amigable y benévola por parte de quienes vivían fuera de Estados Unidos y eran los objetivos de dichas políticas.

Unos pocos meses después del 11 de septiembre, el influyente analista Fareed Zakaria describió cómo "Estados Unidos ha intentado usar su gran riqueza e influencia para protegerse de los problemas mundiales. En los meses que precedieron al 11-S, el Gobierno de Bush fue mucho más allá. Todas sus iniciativas y declaraciones -la defensa antimisiles, la no ratificación de seis tratados en seis meses, la crítica de la construcción de naciones- fueron intentos de zafarse del resto del mundo... Pero el mundo le devolvió la jugada". "New Rules for 2002", Fareed Zakaria, Washington Post, 26 December 2001.

De hecho, era justamente de "los problemas mundiales" y de sus repercusiones de lo que querían protegerse las elites estadounidenses. Pero Zakaria omite la otra mitad del compromiso mundial de Estados Unidos: captar y mantener el control sobre los recursos mundiales, sus tierras y espacios, así como sobre la mano de obra y los avances del mundo; todos eran temas prioritarios de la política exterior estadounidense. A lo largo de 2001 -antes y después del 11 de septiembre- la política exterior de Estados Unidos continuó siendo la de un dominio estratégicamente incuestionable en el apogeo de su poder e influencia, reescribiendo las reglas mundiales sobre cómo manejar su imperio.

No era nada nuevo. Dos mil años antes, Tucídides había descrito cómo los griegos conquistaron la isla de Milo con la finalidad de asegurar la estabilidad de la edad de oro de su imperio. Milo fue gobernada con leyes completamente diferentes de aquellas que regían la joven democracia ateniense. La isla ocupada fue gobernada por lo que vino a conocerse como la "ley del imperio", que no guardaba ni el más remoto parecido con el derecho democrático o internacional. Los imperios romano, otomano y ruso gobernaron sus extensas posesiones de manera similar. Durante los últimos ciento cincuenta años, el imperio inglés y otros imperios europeos "donde nunca se pone el sol" hicieron casi lo mismo. Y ahora, al comienzo del nuevo siglo, habiendo alcanzado la cúspide de un poder militar, económico, cultural y político otrora inimaginable, es el turno de Washington.

Pero los estadounidenses no se consideran a sí mismos conquistadores imperiales, jamás han visto a su país como el centro de un imperio mundial que detenta un poder sin precedentes. En gran medida, creyeron que podían hacerse con el control de los recursos y consolidar el poder mundial de su país, simplemente porque su nación- y ellos mismos- tenía el derecho de hacerlo. Se suponían protegidos de cualquier consecuencia. Se habían acostumbrado a la impunidad.

El atentado al World Trade Center no significó el "final de la inocencia", como muchos dijeron. Los estadounidenses no eran "inocentes" de los desastres que las políticas estadounidenses habían causado en todo el mundo, aunque es cierto que, en general, los desconocían y también ignoraban las políticas que los provocaron. Habían llegado a fiarse de un sentido de impunidad ya centenario, nacido de la geografía y los océanos, y que ahora se combinaba con la arrogancia del poder incontestable. Dieron por sentado que ninguna política estadounidense alrededor del mundo podría tener, jamás, ninguna consecuencia seria en sus vidas dentro de Estados Unidos. De ahí que la gente de a pie estuviera convencida de que arrojar una lluvia de bombas sobre Afganistán o reclamar el petróleo del golfo Pérsico como "nuestro petróleo"-tal como lo describió, de forma memorable, el presidente Carter- o proporcionar ayuda militar y apoyo diplomático a la ocupación de Israel en Palestina, o imponer sanciones agobiantes a la población civil iraquí, no tendría jamás ningún impacto dentro del país. Como resultado, demasiados estadounidenses se vieron sorprendidos con los atentados del 11 de septiembre.

Era inevitable que la gente quedara horrorizada: el secuestro de aviones con pasajeros inocentes y ajenos a lo que sucedía para usarlos como enormes bombas contra edificios llenos de personas normales, fue sin lugar a dudas un hecho horroroso e impactante. Gente de todo el mundo se sintió escandalizada por la magnitud y la crueldad del ataque. Pero el azoramiento de que semejante hecho pudiera ocurrir -más allá del impacto que realmente provocó- trajo consigo una reacción generalizada únicamente entre los estadounidenses. La ola de apoyo por parte de la opinión pública estadounidense a la "guerra antiterrorista" de George Bush surgió de la intensa propaganda que los bombardeó a partir de las primeras horas de los atentados del 11 de septiembre. Pero la urgencia e intensidad de ese apoyo también tiene su origen en el conflicto de los estadounidenses ante la pérdida de su imaginaria impunidad.

El apoyo de la opinión pública a la guerra de Afganistán pareció arraigado en el repentino sentimiento de vulnerabilidad individual que acompañó a la pérdida de la impunidad nacional. La lógica parece decir que si "nosotros" vamos tras "él" (teniendo en cuenta la propaganda específica contra Bin Laden), "yo" y "mi familia" estaremos a salvo. En ese contexto, la autodefensa y el antiterrorismo se convirtieron en los nuevos pilares de la política exterior estadounidense. Este marco no sólo reemplazó rápidamente el anticomunismo de la Guerra Fría y el Nuevo Orden Mundial de George Bush padre, sino que enterró el intervencionismo mundial disfrazado de concepción multilateral que fue el núcleo de la política exterior de Bill Clinton.

Cuando Clinton subió al poder, declaró que su política exterior se basaría en una "firme postura multilateral". El compromiso fue siempre más retórico que real y, después de la debacle de Somalia en 1993, incluso la consigna dejó de utilizarse. Pero de tanto en tanto continuaban apareciendo otras versiones del mismo lema ya que, por algún motivo, seguía teniendo resonancia en el pueblo estadounidense. La idea, si no la realidad, de Estados Unidos actuando de forma coordinada con la comunidad internacional, participando con otros países en lugar de estar aislado, dio forma a un popular paradigma de la política exterior posterior a la Guerra Fría. Muchas personas creyeron el discurso y estaban dispuestas a aceptar los reclamos clintonianos de que el "Congreso" o el "Senado" eran los culpables de que Estados Unidos no hubiera pagado su cuota a la ONU o no hubiera ratificado los tratados sobre los derechos de la infancia o sobre el Tribunal Penal Internacional. De ahí que, cuando George Bush hijo llegó a la Casa Blanca, en enero de 2001 -en medio de una victoria tremendamente cuestionada y en última instancia falsa-, su política exterior iba a contraponerse a la imagen y al discurso de los años "multilaterales" de Clinton.

Los comienzos de Bush

George Bush llegó a la Casa Blanca tras una campaña electoral en la que condenó la "construcción de naciones", rechazó la mayoría de los tratados pendientes (y algunos que ya estaban en vigor) y prometió que las tropas estadounidenses jamás volverían a involucrarse en el mantenimiento de la paz. También exigió una política exterior más "humilde". Los principales actores del equipo de política exterior de Bush estaban de acuerdo en un punto fundamental: que la hegemonía estadounidense a escala mundial no sólo era posible sino también apropiada, y acordaron que el poderío estadounidense realmente había hecho bien las cosas.

Pero dentro de ese gran acuerdo político había, también, un importante debate estratégico sobre la mejor forma de conseguir esa dominación. El debate surgió justo desde el comienzo, cuando a principios de 2001 comenzaron en el Senado los discursos de investidura de los miembros del gabinete. El debate se fue haciendo más agrio entre el secretario de Estado, Colin Powell, por un lado, y los jefes del Pentágono, el secretario de Defensa, Donald Rumsfeld y su segundo, Paul Wolfowitz, por el otro. Powell tenía en mente un "consenso" internacional controlado por Estados Unidos, aunque fuera militarizado, en cuyo nombre se impondrían las políticas estadounidenses. El "conspirador Wolfowitz", como The New York Times apodó al subsecretario, y su semioficial Consejo de Política de Defensa -formado por "halcones" de la derecha- exigían que la primera opción fuera una reafirmación unilateral del poder militar. Consideraban que Estados Unidos era un poder incontestable que no tenía por qué prestar atención a las ideas o presiones de sus aliados.

Bush reafirmó desde el principio su audaz enfoque unilateral. Rechazó apoyar o adherirse al Protocolo de Kioto sobre calentamiento global y afirmó que consideraba la posibilidad de retirarse del importantísimo tratado de Misiles Antibalísticos (ABM) con Rusia. Reinstauró la llamada "regla de silencio", que prohíbe hacer ninguna mención del aborto al personal de las instituciones sanitarias, en cualquier parte del mundo, que reciban financiación estadounidense para cualquiera de sus actividades no relacionadas con el aborto. Desde el comienzo surgieron inquietudes. Los editoriales de los periódicos y los expertos -que ya estaban preocupados por la ignorancia de Bush, proclamada con orgullo, sobre asuntos internacionales- expresaron su preocupación ante las consecuencias de estos importantes abandonos de los compromisos internacionales. Entre el público también había cierto malestar ante las tendencias cada vez más marcadas a "hacerlo por su cuenta" en los pronunciamientos políticos estadounidenses. Ni Bush ni su vicepresidente, Dick Cheney, tomaron partido en el notorio debate entre sus asesores, pero ambos dejaron claras sus propias tendencias unilaterales. El enfoque unilateral de Bush y el de Clinton no diferían tanto en sustancia como en énfasis y retórica. El barniz multilateral de los años de Clinton había entusiasmado a parte de la opinión pública, por lo que el cambio de Bush pareció más significativo de lo que realmente fue. En determinados asuntos clave, al menos algunos asesores de Bush tomaron posiciones muy cercanas a las del propio Clinton.

El papel de Irak

Junto con Corea del Norte y China -que muy pronto dejaron de estar en el punto de mira-, la política hacia Irak se reveló, desde el comienzo, como el más claro reflejo del polémico debate entre los asesores de Bush. La postura del secretario de Estado Powell enfatizaba la necesidad de reinstrumentar las sanciones económicas, continuar o endurecer las sanciones militares y proseguir los bombardeos de las zonas de exclusión aérea. Era, como el de Clinton, un enfoque guiado por la política nacional, y en esencia prolongaba la política de contención, pensada para apuntalar la casi hundida coalición aliada que apoyaba a Estados Unidos en la región. En ese contexto, era particularmente importante proteger a Arabia Saudí y a otros aliados de la zona. Los oponentes de Powell dentro del Gobierno, incluyendo a Rumsfeld y a Wolfowitz, eran partidarios de una política militarmente mucho más agresiva y de aumentar el apoyo militar a la oposición interna iraquí. Su política estaba abiertamente dirigida a derrocar a Saddam Hussein, o incluso a todo el regimen iraquí, en lo que fue definido eufemísticamente como "cambio de régimen". Su estrategia exigía que se impartiera instrucción militar al Congreso Nacional Iraquí (CNI) con base en Londres, el cual, con la ayuda de aviones y tropas terrestres de Estados Unidos, "habría de liberar" a Irak derrotando a los 400.000 soldados del ejército. A este grupo, formado enteramente por estrategas militares y defensores de la postura unilateral, le importaban muy poco las sutilezas de la política de coalición.

Todos los "halcones" de Bush habían firmado, en 1998, una renombrada carta al presidente Clinton en la que exigían mayor respaldo militar para el CNI. Era una postura polémica entonces, y seguía siéndolo cuando Bush llegó al poder. El general Anthony Zinni, jefe del Comando Central del Pentágono (y más tarde enviado de Bush a Israel y Palestina) se había declarado enérgicamente en contra del CNI, argumentando que no creía que la oposición iraquí pudiera ser una fuerza viable. Haciendo referencia al descalabro de Playa Girón en Cuba en 1961, Zinni dijo que armar a la oposición podría convertir a Irak en un "Bahía Cochinos". Sin embargo, el CNI había puesto grandes esperanzas en el Gobierno de Bush. Menos de tres semanas después de que el presidente prestara juramento, el portavoz del CNI, Sharif Ali Bin Al-Hussein, señaló que se había dado un "notorio cambio" en el interés y actitud de Bus, en comparación con el Gobierno de Clinton. "Ahora el panorama es distinto", dijo. "La dimensión del cambio es notoria". "US Supported Iraqi Opposition", Nick Arons, Foreign Policy in Focus, April 2001.

Pero no todos en el Gobierno de Bush querían semejante cambio. Una vez en la Casa Blanca, los "halcones" moderaron su discurso y ya no se escuchó el acalorado lenguaje de los años de Clinton. Incluso Wolfowitz dijo en su discurso de investidura en el Senado que, aunque apoyaba el respaldo militar de Estados Unidos a una fuerza de oposición dentro de Irak, "aún no veo un plan plausible" "Washington invites plan for ousting Saddam", AFP, The Dawn (Islamabad), Feb 27, 2001. para ponerlo en marcha. Y el vicepresidente Cheney -que, cuando estaba en el sector privado del petróleo, en los noventa, también era partidario de armar al CNI-, dijo a la cadena de televisión CNN el 4 de marzo de 2001: "no creo que hoy por hoy (Saddam Hussein) sea una amenaza militar significativa". CNN, 4 March 2001. Esto, por supuesto, fue antes del 11 de septiembre.

En la primavera de 2001 el Gobierno de Bush, con el respaldo británico, intentó imponer una nueva resolución en el Consejo de Seguridad basada en "sanciones inteligentes" contra Irak. Muy pocos creyeron que este acuerdo serviría para mejorar la crisis humanitaria que sufre Irak. Ninguno de los demás países del Consejo estaba muy entusiasmado y los vecinos de Irak, concretamente Jordania y Turquía, se mostraron consternados ante una propuesta que exigía controles rigurosos del comercio informal que desde hacía mucho tiempo mantenían con Irak. Muy pronto Rusia anunció su intención de vetar la resolución y, poco después del 11 de septiembre y de los primeros esfuerzos de Rusia por entrar en la coalición, Estados Unidos retiró la propuesta. Los esfuerzos de Estados Unidos ante la ONU también fueron obstaculizados por el fracaso inicial que tuvo el Gobierno a la hora de que el Senado aprobara a su candidato, John Negroponte, como embajador ante la ONU -en una muestra del desdén de Bush hacia los representantes internacionales-. Al principio, varios senadores se opusieron al nombramiento del ex embajador en Honduras debido a su relación con el encubrimiento de serias violaciones de los derechos humanos, por parte de los aliados de Estados Unidos, durante la guerra de la contra en Nicaragua en los ochenta. Pero la oposición demócrata finalmente desistió y el nombramiento de Negroponte fue ratificado.

Apenas comenzaba el debate sobre un nueva propuesta estadounidense en el Consejo de Seguridad cuando ocurrieron los atentados del 11 de septiembre. Aún no se había resuelto la disputa interna del Gobierno; se dijo que algunos jugadores clave habían cambiado de bando, pero el debate avanzó hacia un escenario mucho más amplio. De pronto, la política hacia Irak ya no era una cuestión abstracta, sino que se formuló según su conexión -o falta de conexión- con los hechos del 11 de septiembre. Y, de repente, el debate saltó de la órbita gubernamental, involucrando a miembros del Congreso, periodistas y editoriales de los periódicos, debates televisivos y a una plétora de personajes de la televisión. No existían pruebas convincentes que relacionaran al régimen iraquí con los ataques al World Trade Center y el Pentágono. Era bien conocido el viejo antagonismo entre Saddam Hussein -laico convencido- y todos los representantes del islamismo político. Sin embargo, después de tantos años demonizando al líder iraquí, muchos estadounidenses estaban dispuestos a abrazar una nueva guerra contra Irak como parte de la "guerra contra el terrorismo", incluso cuando no existiera conexión con los hechos del 11 de septiembre.

Era mucho lo que estaba en juego y las presiones sobre el Gobierno aumentaron. La propuesta de sanciones inteligentes se puso en duda y, a comienzos de diciembre, Estados Unidos acordó retirarla y extender las sanciones existentes durante otros seis meses. Rusia reivindicó su liderazgo pero, con la "coalición" del 11 de septiembre en marcha, el poder estadounidense era más fuerte que nunca y ningún país, incluyendo a Rusia, estaba dispuesto a oponerse a los deseos de Washington. Hacia finales de año se intensificaron los llamamientos a la opinión pública para "ampliar la guerra a Irak" y, en la ONU, circularon rumores de que Washington estaba orquestando un nuevo planteamiento militar contra este país. El nuevo enfoque se basaría en coaccionar a los miembros permanentes del Consejo de Seguridad con derecho de veto para que aceptaran un plan estadounidense de nuevos ataques militares contra Irak durante el año 2002. Estos ataques serían legitimados por una nueva resolución de la ONU que autorizaría el uso de la fuerza por parte de los "Estados miembros" o de una "coalición" (Estados Unidos y sus aliados) en respuesta a cualquier negativa iraquí a aceptar nuevos controles de armamento. A mediados de diciembre, el Congreso aprobó una resolución que identificaba cualquier acción iraquí de ese tipo como una "amenaza organizada" contra la seguridad estadounidense y que, por ende, ayudaba a poner los cimientos de una nueva guerra.

Israel-Palestina

La estrategia estadounidense en Oriente Medio ha sido extraordinariamente coherente desde la guerra de los Seis Días en 1967. Sus tres pilares son el petróleo, Israel y la estabilidad. El orden de prioridad puede no ser siempre el mismo, pero los tres permanecen constantes. Bajo el Gobierno de Clinton, por una combinación de razones de política nacional, ambición personal y planificación estratégica, no había dudas de que Israel era, con mucho, el más importante. Conducir las tortuosas negociaciones del proceso de Oslo fue la prioridad de la política exterior de Clinton. Para lograrlo fue necesaria la creación y consolidación de una fuerte dependencia del líder palestino con respecto a Estados Unidos, aunque simultáneamente se mantenía e incluso se fortalecía la "relación especial" entre Estados Unidos e Israel. Pero, en lo que sería el último gran fracaso del Gobierno de Clinton, las negociaciones fracasaron.

Bush y sus funcionarios tenían un enfoque completamente distinto de la tríada de intereses estratégicos estadounidenses en Oriente Medio. Éste no era un Gobierno -o un presidente- que tuviera lazos políticos duraderos con Israel, con fuerzas pro Israel dentro de Estados Unidos o con la comunidad judía estadounidense. Su principal interés es el petróleo, no Israel. Éste no era un Gobierno que simplemente apoyara a la industria petrolera (después de todo, ¿qué Gobierno estadounidense después de la Segunda Guerra Mundial no ha entendido la importancia del petróleo?). Éstas eran personas cuyas fortunas personales y familiares estaban íntimamente ligadas al destino del "Big Oil". No es que apoyaran a la industria del petróleo: eran la industria del petróleo.

Esto implicó que el conflicto cada vez más sangriento en los territorios palestinos ocupados y, ocasionalmente, dentro del propio Israel, ya no fuera una prioridad para el Gobierno de Bush, en la medida en que no representaba una amenaza a sus intereses en la región. Colin Powell no sería enviado inmediatamente en misión diplomática. A diferencia del control minucioso de los años de Clinton, el equipo de Bush anunció que no habría enviados especiales y que no tenía intención de involucrarse hasta que las partes estuvieran dispuestas a pactar la paz. La opinión general era que la participación activa en el "proceso de paz" había terminado. Sin embargo, no había terminado en absoluto: las multimillonarias concesiones de ayuda económica y militar continuaron intactas. Las compras de Israel -la mayoría pagadas por los contribuyentes estadounidenses- de aviones de combate F-16, helicópteros Apache, misiles, gran cantidad de armamento avanzado para ser utilizado contra civiles, continuaron. Los diplomáticos estadounidenses siguieron amenazando y sirviéndose del poder de veto cuando el Consejo de Seguridad consideró el despliegue de observadores internacionales desarmados en los territorios ocupados. Estados Unidos se retiró de la Conferencia Mundial Contra el Racismo, celebrada en Durban (Suráfrica), en apariencia debido a las críticas recibidas por Israel por su comportamiento en los territorios ocupados. Muchos creyeron que el alejamiento de Estados Unidos también era una reacción ante la posibilidad de verse obligado a responder a reclamaciones de indemnizaciones, o algún otro tipo de responsabilidad, por el comercio de esclavos en Estados Unidos. Pero públicamente sólo se barajó la hipótesis de Israel. El respaldo estadounidense a Israel prosiguió, a pesar de la desvinculación temporal del proceso de paz.

El general Ariel Sharon -comúnmente conocido como el "Carnicero de Beirut" por su papel en la masacre de palestinos en los campos de refugiados de Sabra y Shatila en Líbano, en 1982- se convirtió en primer ministro israelí a comienzos de 2001. Su elección, o quizá sería mejor decir la derrota de su oponente, el Partido Laborista de Ehud Barak, era la respuesta de Israel al fracaso de las conversaciones de paz y a la resistencia cada vez mayor de la segunda Intifada palestina.

Sharon fue formalmente recibido por los magnates del petróleo de la Casa Blanca, pero no se percibió ningún indicio del afectuoso entendimiento que había caracterizado la relación de Clinton y Barak. El estilo brusco y militar de Sharon, así como su inquebrantable compromiso de construir nuevos asentamientos y expandir los que ya existen en toda Cisjordania, Gaza y el sector árabe de Jerusalén oriental, hicieron de él un socio complicado para Washington. En un par de ocasiones, Washington incluso demostró una ligera exasperación ante las acciones más atroces de Sharon. Pero esas insinuaciones no se vieron reflejadas en ninguna acción concreta por parte de Estados Unidos.

Los primeros indicios después del 11 de septiembre fueron variados. Israel y sus partidarios en Estados Unidos se regodearon diciendo "ahora les toca a ellos", en el mismo momento en que los grupos de rescate comenzaban a sacar los muertos de las ruinas del World Trade Center. El ministro de Defensa de Israel, Binyamin Ben Eliezer, alardeó de que, en los días posteriores al 11 de septiembre, "hemos matado 14 palestinos en Jenin, Kabatyeh y Tammun, y el mundo no dijo absolutamente nada". Yedioth Aharaonot (Israel), 14 September 2001, quoted in Jerusalem Media & Communications Center News, September 2001. Durante los últimos días de 2001, Ben Eliezer fue elegido como nuevo líder del Partido Laborista.

Algunos pensaron que Israel sería sacrificado en aras de la coalición. Muy pronto surgieron voces beligerantes dentro de Israel que reclamaban que esta vez, a diferencia de la guerra del Golfo, diez años antes, Israel no accedería a la exigencia estadounidense de mantenerse al margen. En aquella ocasión renunciaron a cualquier ataque militar, incluso cuando los misiles iraquíes impactaron cerca de Tel Aviv.

El Gobierno de Bush no hizo ninguna exigencia de ese tipo. Al Qaeda no emprendió ningún ataque contra Israel y las reivindicaciones israelíes de que las organizaciones palestinas que se resisten a su ocupación militar ilegal son, de algún modo, equivalentes a los terroristas del World Trade Center, no convencieron a nadie. Pero después del 11-S, Estados Unidos sí cambió su postura con relación a las negociaciones entre Israel y Palestina. El enfoque fríamente desinteresado de no intervención había llegado a su fin. A cambio, retomar las negociaciones se convirtió en una prioridad, no debido a un repentino compromiso con la paz entre Israel y Palestina, sino porque gran parte del mundo consideraba que la retirada de Estados Unidos del proceso de paz implicaba el abandono de ambos bandos. Pasó a ser crucial que Washington demostrara a los descontentos países de Oriente Medio -cuyos Gobiernos se enfrentaban a poblaciones hostiles que no aprobaban sus vínculos con Estados Unidos- que estaba realmente comprometido en apoyar alguna formulación de los derechos palestinos. La presión para que las partes volvieran a la mesa de negociaciones ya estaba en marcha. Pero Estados Unidos estaba intentando resucitar un enfoque que llevaba demasiado tiempo agotado. El levantamiento palestino estaba en su punto álgido y era obvio que el trasnochado llamamiento para que abandonaran la resistencia -sin que se vislumbrara ninguna solución política, con Israel reafirmando su expansión y control militar en los asentamientos e incluso en las partes "autónomas" de los territorios ocupados- no iba a funcionar. Los nuevos esfuerzos se fueron a pique, hasta que un repentino incremento de las bajas israelíes hizo cambiar la postura estadounidense. Los palestinos, muchos de ellos niños, continuaban muriendo, pero estas terribles cifras habían dejado de impactar a la comunidad internacional. A partir de mediados de octubre se dio una disminución significativa de la resistencia armada palestina, como parte de un acuerdo privado entre la Autoridad Palestina, Yaser Arafat y la organización de resistencia islámica, Hamás. El acuerdo establecía la suspensión de los ataques suicidas de Hamás siempre que Israel, a su vez, suspendiera su política asesina contra los líderes y activistas de este grupo. El acuerdo se mantuvo hasta que Israel asesinó desde un helicóptero al conocido dirigente de Hamás Mahmoud Abu Hanoud. Poco después, dos ataques suicidas en represalia provocaron la muerte de docenas de civiles israelíes y el Gobierno de Sharon emprendió una guerra declarada contra las ciudades, los pueblos y los campos de refugiados palestinos.

El Gobierno de Bush cambió el tono y apoyó oficialmente la escalada militar de Sharon. Ante la pregunta de si a Estados Unidos le preocupaba que se estuviera utilizando su armamento militar contra civiles, los portavoces del Gobierno de Bush repitieron, en la misma línea: "Israel es un país soberano y puede ejercer el derecho de autodefensa". [**Note- this is not a specific quote, but a general reflection of the position many US officials took. The quotation marks can be removed if it is confusing.] Era una reivindicación repetida por todos los funcionarios del Estado israelí, a la que añadían con petulancia: "igual que Estados Unidos en Afganistán". Quizá no sea una coincidencia el hecho de que Estados Unidos abrazara el militarismo de Sharon justo después de la caída del régimen talibán en Mazar-i-Sharif. Aparentemente, la coalición ya no era tan importante como antes.

Las ilusiones de la "autonomía" de Oslo se hicieron añicos. El ejército israelí estaba actuando con impunidad en casi todas las ciudades que supuestamente se encontraban bajo la "completa" autoridad palestina. Sharon fue recibido calurosamente en la Casa Blanca y Yaser Arafat siguió siendo persona non grata. Hacia mediados de diciembre, Arafat se encontraba prácticamente bajo arresto domiciliario en Ramallah, rodeado de tanques israelíes, y en Navidad le prohibieron acudir a la Misa del Gallo en Belén.

En Estados Unidos, los expertos comenzaron a especular con una Palestina "post-Arafat". Sharon calificó a Arafat de "irrelevante" en el mismo momento en que los ataques militares sobre las comisarias palestinas se aseguraban de que la Autoridad Palestina fuera incapaz de brindar seguridad alguna a su población. Y a los israelíes. A partir de ese momento, el maltrecho prestigio de Arafat comenzó a recuperarse, incluso entre una población que ya estaba desesperada ante la incapacidad de su líder para proporcionar una orientación estratégica. A pesar del antagonismo mutuo, parece improbable que Sharon quisiera realmente deshacerse de Arafat, teniendo en cuenta las oscuras perspectivas de negociación o estabilidad, si éstas dependieran de cualquiera de los posibles grupos de sucesores.

Lo que tampoco estaba nada claro era si el objetivo de Israel -o al menos el de Sharon- era retomar las negociaciones. Había claros indicios, incluso en sus propias declaraciones, de que Sharon había renunciado a conseguir una paz absoluta por considerarla un ideal inalcanzable. Su objetivo parecía ser mucho más limitado, como imponer cierto tipo de estabilidad temporal: si no la paz, sí al menos la no resistencia palestina ante el continuo y creciente dominio israelí.

Al fin y al cabo, Ariel Sharon seguía siendo un general y, aunque quizá era más conocido por la masacre de Sabra y Shatila, sería un momento anterior de su larga carrera lo que Sharon recordaría cuando el año 2001 llegó a su fin. En 1971-72, la ocupación israelí sólo llevaba en marcha unos cinco años. En Gaza se estaba superando el impacto de la guerra de 1967 y comenzaba a insinuarse una incipiente campaña de resistencia. No se trataba de un levantamiento, pero era el principio de algo que podría complicar la tarea de las fuerzas de ocupación de Israel. Ariel Sharon era el ministro de Defensa y se dio cuenta de que esos pequeños indicios de resistencia podrían transformarse más tarde en grandes problemas. Escogió una solución militar: envió tanques a pacificar Gaza. Los tanques y las excavadoras despejaron nuevos caminos en medio de campos de refugiados densamente poblados. Murió mucha gente en una campaña que duró casi un año pero, finalmente, Gaza fue pacificada. Sharon sabía que no era posible imponer una paz real, duradera y absoluta con tanques y armas. Pero sí la estabilidad. Quizá no duraría para siempre: en Gaza duró 15 años, hasta la primera Intifada o levantamiento en 1987. Pero en 15 años pueden cambiar muchas cosas y, seguramente, el general Sharon contaba con ello.

Cualquier posibilidad seria de reabrir las negociaciones en 2002 -después de que el Gobierno de Bush apoyara el ataque militar y del rechazo a las conversaciones por parte de Sharon con la consigna de "estamos todos juntos en esto"- debe basarse en un liderazgo distinto al de Washington. En 2001, varios países europeos parecían dispuestos a tomar alguna iniciativa para construir un nuevo enfoque diplomático entre Israel y Palestina, basado en el final de la ocupación como punto de partida para crear un nuevo tipo de paz y seguridad. A partir del 11 de septiembre, esas voces procedentes de Europa han Estado en silencio. Una prueba importante para la emergente unidad europea será su voluntad de desafiar la dominación estadounidense en el ámbito diplomático entre Israel y Palestina, una dominación que hasta ahora sólo se ha traducido en un rotundo fracaso. Si no fuera Europa, otros países como Suráfrica pueden estar dispuestos a tomar la iniciativa para devolver el conflicto entre Israel y Palestina a la agenda de la ONU.

El papel de Naciones Unidas

La ONU comenzó a ganar credibilidad -y, más adelante, un Premio Nobel de la Paz- a comienzos de 2001. La voluntad de los Estados de que la ONU fuera un instrumento independiente para desafiar, más que acceder, a la dominación estadounidense, parecía cada vez más fuerte. A comienzos de mayo, Estados de todo el mundo votaron para excluir a Estados Unidos de la Comisión de Derechos Humanos. Esta votación reflejó la frustración de muchos países, especialmente de Europa occidental, ante los continuos rechazos por parte de Estados Unidos de los compromisos de Naciones Unidas y otros tratados internacionales, incluyendo los de derechos humanos. Harold Koh, encargado de derechos humanos del Gobierno de Clinton, escribió en The Washington Post: "el mundo estaba tratando de darnos una lección". "A Wake-Up Call on Human Rights", Harold Hongju Koh, Washington Post, May 8, 2001. Funcionarios de Naciones Unidas y diplomáticos europeos justificaron la expulsión de Estados Unidos haciendo referencia a la imposición de la pena de muerte; la negativa a firmar o ratificar numerosos tratados y convenciones, incluyendo aquellos que garantizan los derechos de mujeres y niños, el Tratado de Prohibición de Pruebas Nucleares, la prohibición de minas terrestres y el Tribunal Penal Internacional; el abandono del Protocolo de Kioto sobre calentamiento global y las amenazas contra el tratado ABM, y la negativa a brindar protección internacional a los palestinos. El secretario de Estado Powell dijo que, al vetar la resolución de protección, Estados Unidos "dejó el suelo manchado de sangre ", "House Threatens to Hold Back UN Dues for Loss of Seat", David E. Sanger, New York Times, 9 May 2001.

pero la voluntad de los países de desafiar a Estados Unidos aportó alguna integridad a la ONU y a su potencial. Después de años de un discurso multilateral bajo el Gobierno de Clinton -aunque de poca responsabilidad de Estados Unidos en la toma de decisiones colectivas y los tratados internacionales- no fue sorprendente que los europeos se pusieran furiosos cuando el Gobierno de Bush llevo su posición unilateral hasta límites insospechados. De hecho, en otra votación ocurrida el mismo día de su expulsión de la Comisión de Derechos Humanos, Estados Unidos perdió una segunda posición influyente dentro de la ONU, en el Cuerpo Internacional de Control de Narcóticos. En conjunto, estas pérdidas reflejaban la consternación a nivel mundial ante la tendencia de la política exterior del Gobierno de Bush a "hacerlo por su cuenta", un enfoque que dejaba de lado la importancia de la multilateralidad, el derecho internacional y la propia ONU. Probablemente tampoco era irrelevante que, en el momento de las votaciones, la deuda estadounidense con la ONU superara los 1.300 millones de dólares. Aunque el Congreso aprobó el pago parcial de los atrasos en una rápida decisión después del 11 de septiembre, hacia finales de 2001 sólo se había pagado parte de esta deuda.

Después del 11 de septiembre, las perspectivas de que la ONU se independizara -por no hablar de la posibilidad de que se perfilara como eje de un nuevo desafío internacionalista a la "ley del imperio" de Estados Unidos- se desvanecieron rápidamente. Aunque la votación del Consejo de Seguridad, ocurrida durante las primeras 24 horas después de los ataques al World Trade Center, no autorizaba el uso de la fuerza, ni el secretario general ni ningún diplomático de la ONU alzaron su voz para cuestionar la reivindicación estadounidense de que su guerra en Afganistán estaba, de alguna manera, autorizada según la Carta de Naciones Unidas y de que no era necesaria la autoridad del Consejo.

El Gobierno de Bush sostenía que el artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas, que permite a una nación utilizar la fuerza militar en defensa propia, legitimaba su guerra unilateral en Afganistán. Pero el artículo 51 es bastante limitado y autoriza que una nación atacada utilice la fuerza militar sólo "hasta que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas pertinentes" para resolver el problema. Si, por ejemplo, el Pentágono hubiera sido capaz de enviar un caza que derribara al segundo avión antes de que se estrellara contra el World Trade Center, éste hubiera sido un uso legal de urgente fuerza militar en defensa propia. En cuanto a que el Consejo de Seguridad autorizara el uso de la fuerza, más allá de la inmediata necesidad, Estados Unidos convocó una reunión de emergencia del Consejo durante las primeras 24 horas después de los ataques, en la que podría haber solicitado dicha autorización.

Sin embargo, Washington omitió expresamente exigir una respuesta del Consejo o al menos la aprobación a una respuesta por parte de Estados Unidos. El 12 de septiembre el Consejo aprobó por unanimidad, y en medio de un sentido fervor, la resolución 1.368 que condenaba los atentados. En dicha resolución el Consejo "expresaba su disposición a tomar todas las medidas necesarias para responder a los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001", pero no autorizaba ninguna respuesta militar, ya fuera por parte de la ONU, de una coalición o del ejército estadounidense. La resolución no se aprobó al amparo del capítulo VII de la Carta, una condición sine qua non de cualquier autorización para el uso de la fuerza militar. En ausencia de dicha autorización, la campaña militar unilateral lanzada por Estados Unidos en el otro extremo del mundo después de los ataques de Nueva York y Washington, contra objetivos poco claros cuya responsabilidad no estaba probada y con desastrosas e inevitables consecuencias para los civiles, siguió siendo una completa violación del derecho internacional y de la Carta de Naciones Unidas.

Washington recurrió a la ONU cuando la guerra de Afganistán estaba en su punto álgido, pero sólo para asignarle la responsabilidad de la tarea humanitaria que se avecinaba. El Gobierno de Bush dejó claro que no tenía intención de hacerse cargo de ese trabajo, ya que su papel era el de guerrero, no el de constructor de naciones. Cuando el año 2001 llegaba a su fin, seguía en pie la inquietud de que la ONU no podría asumir la tarea de recoger los pedazos que quedarían después de la destrucción de la guerra de Washington. Y si la historia es coherente, la ONU no recibiría recursos políticos y financieros necesarios para semejante tarea, pero continuaría siendo culpable del "fracaso de Afganistán" en el caso de que los caudillos, el colapso social y las muertes por hambre y enfermedad atacaran una vez más.

Aún no estaba claro si el Gobierno de Bush aprendería la lección de Somalia, aunque ya fuera demasiado tarde para detener la guerra de Afganistán. A comienzos de los noventa el enviado especial a Somalia, Mohamad Sakhnoun, diseñó un innovador y potencialmente exitoso plan para comenzar la reconstrucción de la sociedad somalí después de años de guerra civil. Los estrategas estadounidenses no estuvieron de acuerdo y, a cambio, se movilizaron para militarizar la participación de la comunidad internacional en Somalia. El Pentágono se negó a que sus soldados estuvieran bajo la autoridad de la ONU y envió un contingente militar paralelo a Mogadiscio. Fueron justamente esos soldados no autorizados internacionalmente los que causaron problemas en 1993, provocando la muerte de 18 marines y de varios cientos de civiles somalíes. el compromiso del Gobierno de Clinton con el mantenimiento de la paz murió con ellos. La lección más evidente, si Bush y sus consejeros prestaran atención, sería dejar que la ONU asumiera el liderazgo y no dar por sentado que el enfoque militar es el mejor. Pero a finales de 2001, la ONU seguía sin ser considerada importante dentro del plan estratégico del Gobierno.

Europa

Europa parecía mucho más cerca de ocupar un lugar prominente en 2001, en particular la OTAN. Receloso de la creciente unidad de Europa, Bush continuó su favoritismo hacia la alianza militar de la OTAN, aunque más por motivos tácticos que por un auténtico afán de cooperación. Al comienzo de su mandato, amenazó con una retirada parcial o incluso total de las tropas estadounidenses que se encontraban en los Balcanes bajo las órdenes de la OTAN. Europa se quejó y esa amenaza perdió fuerza. Pero después del 11 de septiembre, y ante la perspectiva de nuevas acciones militares, el Pentágono volvió a plantear la posibilidad de retirar las tropas de Bosnia y Kosovo para su despliegue en Afganistán. Esta vez era mucho menos probable que Europa pusiera objeciones. Después de todo fueron los europeos, no los estadounidenses, quienes después del 11 de septiembre invocaron el artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte, considerando que el ataque de objetivos estadounidenses era una agresión contra todos los miembros de la OTAN.

Los países europeos se unieron rápidamente a la "coalición" de Bush. Pero el apoyo incondicional de los jefes de Estado de la Unión Europea no se correspondió con el sentimiento de la opinión pública. Los Verdes en Alemania estaban muy divididos en su postura ante la guerra; en Francia, el primer ministro Lionel Jospin se desmarcó del presidente y declaró que Francia no estaba en guerra; los irlandeses estaban inquietos; en Italia, más de 50.000 manifestantes en contra de la guerra respondieron a una concentración mucho menos numerosa patrocinada por el Gobierno a favor de Estados Unidos. Hacia finales de año, se produjo un desencuentro entre Estados Unidos y Europa debido a la insistencia del Gobierno de Bush sobre la cuestión de los tribunales militares y la pena de muerte para los terroristas, mientras los europeos hacían hincapié en que las convenciones sobre derechos humanos de la Unión Europea prohíben la extradición de personas, incluyendo a los acusados de terrorismo, a aquellos países en los que exista la pena de muerte.

El Gobierno de Bush confió en que fuera Europa quien tomara las riendas de la reconstrucción de Afganistán. Que estuviera dispuesto a aceptar mayores iniciativas políticas por parte de Europa -en la diplomacia entre Israel y Palestina, Irak, etc.- seguía siendo, a finales de 2001, una cuestión muy dudosa, y tampoco estaba claro si Europa iba a exigir tal independencia de acción.

Después del 11-S

Cuando los aviones atacaron el World Trade Center y el Pentágono, George Bush y sus asesores tuvieron que decidir cómo responder. Escogieron una respuesta militar inmediata, con un llamamiento a la guerra al pueblo estadounidense y a todos aquellos que quisieran estar "con nosotros" en lugar de ser tratados como si estuvieran "con los terroristas". La guerra fue la única opción considerada: arrasar Afganistán respaldados por una coalición sin el menor atisbo de autoridad de la ONU.

Había otra opción, pero fue rechazada. Hubiera sido considerar los ataques como un crimen contra la humanidad y crear una nueva coalición mundial que encontrara y llevara a los criminales ante la justicia, mientras se analizaba la política exterior estadounidense en busca de las causas profundas de semejantes atrocidades. El presidente podría haber comenzado con el compromiso de demostrar al mundo que Estados Unidos, su Gobierno y su pueblo eran realmente distintos de los terroristas, prometiendo que ni una sola vida inocente más se perdería en aras de ese objetivo. Podría haber proseguido diciendo que los atentados del 11-S hicieron que Estados Unidos cayera en la cuenta de que se habían equivocado al oponerse al Tribunal Penal Internacional y que, además de prometerle un completo apoyo financiero y político en el futuro, empezaría de inmediato respaldando a Naciones Unidas. Esto permitiría a la ONU crear un nuevo organismo judicial, secundado por un mecanismo para la imposición del cumplimiento de la ley que cooperara con las autoridades de la región en la búsqueda de los responsables de los ataques. Después establecería un nuevo departamento de Diplomacia Preventiva que contara con suficiente apoyo y respaldo para asegurar que jamás se repitiera un ataque semejante.

No habría sido precipitado, incluso en el epicentro de aquella angustia, comenzar a hacer preguntas, preguntar por qué. No habría sido precipitado empezar por responder a la pregunta que comenzó a escucharse por todos lados: "¿por qué "ellos" nos odian?" No habría sido precipitado preguntar por qué en Estados Unidos nadie jamás pensó encontrarse cara a cara con lo que Robert Fisk describió en The Independent como "la maldad e inmensa crueldad de aquellos que dicen hablar en nombre de un pueblo abatido y humillado". "The awesome cruelty of a doomed people", Robert Fisk, Independent, 12 September 2001.

Pero esas opciones fueron rechazadas: se optó por la guerra. La importancia de la coalición comenzó a menguar cuando se vio que la victoria militar en Afganistán estaba al alcance de la mano. ¿Qué dice esa elección sobre las nuevas directrices de la política exterior estadounidense? A finales de 2001, la escisión Powell-Wolfowitz, entre partidarios de un enfoque multilateral (aunque falso o coactivo) y aquellos que exigen acciones militares unilaterales agresivas, continuaba sin resolverse.

Un presidente débil, en última instancia ilegítimo, vio la crisis del 11 de septiembre como una oportunidad para consolidar su tambaleante credibilidad nacional e internacional y poner en práctica, sin llamar la atención de los medios, los viejos objetivos republicanos de derecha. Aparte de políticas nacionales que socavaron libertades civiles y protecciones ecologistas conseguidas con esfuerzo, durante el primer año de la presidencia de Bush el Ejecutivo vio cómo su poder se incrementaba enormemente: tratados rechazados, reafirmación de la fuerza militar en lugar de la diplomacia y una política exterior impuesta al resto del mundo mediante la incuestionable ley del imperio.

Tal como el autor satírico Tom Lehrer escribió una vez: "un buen año para los aficionados a la guerra". Para los demás, fue un año bastante malo.

En imprenta: Anuario CIP 2002, Icaria/FUHEM, Barcelona 2002

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