La prohibición desde hace decenios de la hoja de coca en los tratados sobre estupefacientes de las Naciones Unidas y la oportunidad de reforma que ofrece el reciente proceso de examen crítico de la Organización Mundial de la Salud (OMS) ocuparon un lugar importante en el 67° período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes de las Naciones Unidas (CND), celebrado en Viena del 14 al 22 de marzo de 2024. El primer número de las Crónicas de la Coca trató sobre la clasificación actual de la hoja de coca en la Lista I de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes (o su prohibición efectiva) y el proceso de examen crítico por la Organización Mundial de la Salud, a iniciativa de Bolivia. Esta segunda edición de las Crónicas de la Coca destaca tres acontecimientos en el reciente período de sesiones de la CND: 1) el apoyo al examen de la hoja de coca por parte del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos; 2) el llamamiento de Bolivia a proteger la hoja de coca como recurso genético, y 3) información actualizada sobre los preparativos de la OMS para el examen.
Illustration by Anđela Janković
La hoja de coca natural es como un sello seco que protege la identidad de los Pueblos Ancestrales Andino Amazónicos.
Por primera vez, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Volker Türk, participó en la reunión de la Comisión de Estupefacientes. Türk, que asumió el cargo de Alto Comisionado en 2022, habló durante la apertura del segmento de alto nivel de la Comisión de Estupefacientes e instó a poner en marcha un “cambio necesario para transformar las políticas sobre las drogas a escala internacional”. Además, llamó la atención sobre el informe de 2023 de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) 1. El informe pionero del ACNUDH hace referencia a la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece que los Pueblos Indígenas tienen derecho a sus propias medicinas tradicionales y a mantener sus prácticas de salud. El informe del ACNUDH también se refiere a las Directrices Internacionales sobre Derechos Humanos y Política de Drogas, que destacan que “los Pueblos Indígenas tienen derecho a ser consultados y al consentimiento libre, previo e informado sobre las cuestiones que les afectan. Esto incluye el derecho a ser consultados sobre las medidas de fiscalización de drogas y los acuerdos nacionales e internacionales que puedan afectar a sus tierras, recursos, culturas e identidades”.
Ese mismo día, Türk también pronunció un discurso en el evento paralelo de alto nivel sobre “Derechos humanos en la política global de drogas y el caso de la clasificación actual de la hoja de coca en la Convención Única de 1961”2, organizado por Colombia y Bolivia, con el apoyo de Canadá, Chequia, Malta, México, Suiza y elACNUDH :
“Los Pueblos Indígenas han soportado decenios de profunda discriminación y violaciones de los derechos humanos: sus tierras, territorios y recursos han sido usurpados; y muchas de sus culturas han sido destruidas o siguen estando amenazadas en la actualidad. […] Los Pueblos Indígenas también han sido objeto de vigilancia policial excesiva con respecto a prácticas como la plantación de cultivos de drogas para la subsistencia, es decir, cultivos que pueden utilizarse como medicinas tradicionales, que son fundamentales para sus vidas y sus medios de subsistencia, y que poseen un profundo significado cultural y espiritual. Desde 1961, la hoja de coca —una planta sagrada para muchos Pueblos Indígenas— ha sido clasificada como una droga de la Lista I, por lo cual los países están obligados a criminalizar su uso y cultivo”.
En ese contexto, el Alto Comisionado encomió a Bolivia por liderar este proceso de examen de la clasificación de la hoja de coca que, según observó “podría representar un importante punto de inflexión para los derechos humanos de los Pueblos Indígenas en muchos países”3. El Alto Comisionado dijo que esperaba con ansias los resultados del Comité de Expertos en Farmacodependencia (CEFD) de la OMS que llevó a cabo el examen, y destacó “la necesidad imperiosa de garantizar y apoyar la participación significativa de Pueblos Indígenas en todas las etapas”. Según Türk “Toda decisión adoptada sobre este asunto deberá considerar las repercusiones en materia de derechos humanos para los Pueblos Indígenas afectados” y alentó a la OMS a que “aproveche los conocimientos especializados de los diversos mecanismos de las Naciones Unidas sobre los Pueblos Indígenas, entre ellos el Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas”.
De modo similar, durante el mismo evento paralelo, el Vicepresidente de Bolivia, David Choquehuanca, exhortó “a la OMS a que incluya la perspectiva indígena originaria y los conocimientos de la medicina tradicional durante el desarrollo del proceso de este examen crítico”. En este sentido, Choquehuanca apuntó a la recomendación del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas en abril de 2023 de que la OMS “cree un órgano consultivo de alto nivel con representantes de los Pueblos Indígenas para guiar su labor sobre salud humana y del planeta” y “que establezca una política y un mandato relativos a los Pueblos Indígenas”4. El examen crítico de la hoja de coca iniciado por el Comité de Expertos de la OMS sobre la base de la notificación de Bolivia representa “un paso importante en la reparación del error histórico de la Convención de 1961 que destinó la hoja de coca al exterminio y un avance hacia la reconciliación del sistema de tratados de Control de Drogas con los Derechos de los Pueblos Indígenas”. Según Choquehuanca, el examen “es una buena oportunidad para la OMS para emprender el diálogo con los Pueblos Indígenas y crear puntos de encuentro entre la medicina académica y la medicina natural”.
El discurso de Choquehuanca se centró fundamentalmente en la necesidad de una protección jurídica internacional de la hoja de coca como recurso genético y patrimonio de los Pueblos Indígenas andino-amazónicos. El Vicepresidente señaló dos mecanismos que podrían contemplarse con ese fin: el Protocolo de Nagoya del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) y el instrumento jurídico sobre los conocimientos tradicionales asociados con los recursos genéticos, que se está negociando bajo el auspicio de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI).
El Protocolo de Nagoya sobre Acceso a los Recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa en los Beneficios que se Deriven de su Utilización contiene disposiciones sobre los derechos de los Pueblos Indígenas a la utilización sostenible de los recursos genéticos, incluidas las especies vegetales. Un ejemplo de ello es el Acuerdo sobre la Distribución de los Beneficios de Rooibos con el pueblo KhoiSan de Sudáfrica, mediante el cual “la industria que se dedica a la producción del té rooibos accedió a pagar un porcentaje del dinero generado a los Pueblos Indígenas que utilizaban la planta antes de que se industrializara su producción”. Gabón ha intentado aplicar las disposiciones del Protocolo de Nagoya para proteger el iboga, una planta con efectos psicodélicos. El acuerdo propuesto podría “poner fin al comercio ilícito de la ‘madera sagrada’ de Gabón y, finalmente, permitiría a las comunidades tradicionales aprovechar en forma equitativa los beneficios económicos de su patrimonio nacional ancestral”.
En el caso de la hoja de coca, varios Pueblos Indígenas de la región andino-amazónica comparten usos y conocimientos tradicionales ancestrales. En ese contexto, Choquehuanca llamó la atención respecto del artículo 10 del Protocolo de Nagoya, que establece la opción de “un mecanismo mundial multilateral de participación en los beneficios, y con modalidades para este, para abordar la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos y los conocimientos tradicionales asociados a los recursos genéticos que se producen en situaciones transfronterizas”, como es el caso de la hoja de coca. Durante la Conferencia de las Partes en el Convenio sobre Diversidad Biológica y su Protocolo de Nagoya, que se celebrará en octubre de 2024 en Colombia, “podríamos discutir la utilidad del mecanismo multilateral transfronterizo para proteger el sello de la información genética de la hoja de coca” 1.
El Acta de Ginebra del Arreglo de Lisboa relativo a las Denominaciones de Origen y las Indicaciones Geográficas, que protege los productos que poseen un vínculo muy estrecho con su lugar de origen, también ofrece la posibilidad de presentar una solicitud conjunta, en virtud del artículo 5, a), en caso de zona geográfica de origen transfronteriza.
Mientras tanto, también bajo el auspicio de la OMPI, está previsto que se celebre una Conferencia diplomática sobre los recursos genéticos y los conocimientos tradicionales conexos del 13 al 14 de mayo de 2024, en Ginebra. La conferencia intentará adoptar un nuevo instrumento jurídico para mejorar la protección de los derechos indígenas en el régimen de propiedad intelectual vigente. La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas establece en su artículo 31 que los Pueblos Indígenas tienen derecho a controlar y proteger su patrimonio cultural, sus conocimientos tradicionales y sus expresiones culturales tradicionales. Sin embargo, el régimen de propiedad intelectual vigente no reconoce esos derechos y, en la práctica, los Pueblos Indígenas afrontan explotación, uso indebido, apropiación indebida y robo de sus recursos genéticos y conocimientos tradicionales. Un comité intergubernamental de la OMPI se ha reunido durante más de 20 años para abordar estas deficiencias del régimen y se convocó un taller de expertos indígenas en dos ocasiones para contribuir al proceso. El último, que tuvo lugar en febrero de 2023, ofrece comentarios detallados sobre el proyecto de texto y expresa esperanza, ya que “este instrumento tiene la posibilidad de rectificar el carácter discriminatorio del actual sistema de propiedad intelectual y establecer mecanismos que reconozcan los derechos de los Pueblos Indígenas sobre su propiedad intelectual a escala internacional”2. Los expertos de las comunidades indígenas también llamaron la atención sobre la necesidad de cooperar en asuntos transfronterizos y sugirieron crear un órgano indígena regional para tratar de manera eficaz los recursos genéticos, los conocimientos tradicionales y las expresiones culturales que abarcan más de un Estado.
En cuanto a los desafíos transfronterizos del Protocolo de Nagoya y las negociaciones de la OMPI, Choquehuanca ha propuesto convocar un taller de expertos de las comunidades indígenas que cultivan hoja de coca en toda la región andino-amazónica. Un mecanismo para proteger la hoja de coca como recurso genético asociado a los usos y conocimientos tradicionales cumple un doble objetivo, afirmó Choquehuanca:
“En el escenario esperado que el proceso de Examen Critico realizado por la OMS resultara en liberar la Hoja de Coca de la Lista 1, se abre la posibilidad de un mercado internacional legal para productos de coca en su forma natural o industrializada. Queremos asegurar que una posible apertura no puede ser usada indebidamente por empresas comerciales extranjeras, prevenir la aprobación de patentes relacionadas con la Hoja de Coca sin consentimiento fundamentado previo y asegurar que buena parte de los ingresos de un futuro mercado legal de productos en base de Hoja de Coca natural contribuyan al desarrollo de los pueblos originarios transfronterizos andino-amazónicos. A la vez, contar con un mecanismo de protección usando los instrumentos internacionales mencionados, reforzados por la legislación nacional y acuerdos regionales ayudaría a prevenir la proliferación de cultivos y producción de productos derivados de la Hoja de Coca sin el control adecuado en caso de apertura de los mercados internacionales”3.
En ese sentido, se pueden extraer lecciones valiosas de los esfuerzos del Perú para proteger la planta de maca contra la biopiratería y el registro de patentes por parte de empresas extranjeras. Las raíces de la maca han sido utilizadas por Pueblos Indígenas andinos durante miles de años para fines nutricionales y medicinales. Debido al auge del mercado internacional de maca como “superalimento” y medicina natural, la planta comenzó a cultivarse en China y empresas estadounidenses adquirieron patentes de algunos extractos de maca. Los Pueblos Indígenas no han intentado reclamar la patente de maca: “evitan nombrar qué grupos tienen derecho a la planta al mantenerla en el ámbito de los conocimientos comunales y la propiedad cultural” 4. En cambio, Perú respondió al fortalecer su legislación nacional e instar a que se establezcan mecanismos internacionales de protección para revocar las patentes extranjeras.
En conclusión, Choquehuanca sostuvo en Viena que: “La verdad que revela que la hoja de coca no es droga está saliendo poco a poco a la superficie de la consciencia colectiva” y “la completa legalización de la producción y del consumo de la hoja de coca en su estado natural, permitiría grandes beneficios para la humanidad y grandes oportunidades de industrialización y de comercialización para los Pueblos originarios transfronterizos de Bolivia, de Perú, de Colombia y de Ecuador”.
La globalización de los usos de plantas psicoactivas de sus nichos tradicionales a nuevos contextos culturales plantea nuevos retos, y se pueden extraer lecciones de experiencias con la ayahuasca y el kratom, por ejemplo. En el caso de la coca, a lo largo de los siglos se ha dado un proceso de diversificación, a medida que la planta pasó de utilizarse en las zonas indígenas originales a zonas del norte de los Andes, el oeste de la cuenca amazónica y el sur, en Chile y Argentina. Siguen surgiendo nuevas formas de consumo en contextos urbanos dentro de la región, así como en el extranjero, como consecuencia de los flujos migratorios y mediante ventas de pequeña escala en Internet. Como se mencionó en el dossier que Bolivia presentó junto con la notificación de examen, en la actualidad ya no es posible “considerar a las costumbres ancestrales como el único punto de referencia válido y en el proceso descalificar la gran variedad de desarrollos actuales como menos legítimos o menos auténticos”5. De todos modos, para impedir la captura empresarial de los mercados internacionales de coca y asegurar que los beneficios apoyen a los Pueblos Indígenas y las comunidades locales de la región, será importante utilizar el Protocolo de Nagoya y los mecanismos de la OMPI para la protección del patrimonio cultural, los recursos genéticos, los conocimientos tradicionales y las indicaciones geográficas.
La secretaría del CEFD, que estuvo presente en la sesión de la Comisión de Estupefacientes celebrada en Viena, brindó información actualizada sobre los preparativos para el proceso de examen de la hoja de coca. Un equipo de autores de diversas disciplinas científicas seleccionados por la secretaría comenzarán a trabajar en el examen crítico en mayo. Habida cuenta de la complejidad de este examen específico, el informe no se finalizará a tiempo para su estudio durante la reunión del CEFD, prevista del 14 al 18 de octubre de este año. No obstante, la audiencia pública el primer día de la reunión constituirá una oportunidad para que Pueblos Indígenas, la sociedad civil y el sector académico realicen aportes para el examen de la hoja de coca que podrán tenerse en cuenta a la hora de elaborar el informe sobre el examen crítico. En septiembre se brindarán detalles sobre la inscripción en la sesión informativa en línea y algunas notas orientadoras para quienes deseen realizar intervenciones. Después de la reunión de octubre de 2024 y de conformidad con la práctica habitual, la OMS enviará un cuestionario a los Estados Miembros para que presenten información pertinente que desean que el Comité tenga en cuenta. Se celebrará una segunda audiencia pública en octubre de 2025, cuando esté disponible el informe del examen crítico. Para el calendario del proceso, esto significa que los resultados del examen de la OMS sobre la hoja de coca se presentarán a finales de 2025. Como consecuencia de ello, una posible votación de la Comisión de Estupefacientes sobre la recomendación de la OMS para cambiar la clasificación actual de la hoja de coca podría tener lugar cuando se reanude el 68° período de sesionesde la CND en diciembre de 2025 o, lo que es más probable, durante el 69° período de sesiones en marzo de 2026.
La secretaría del CEFD también había solicitado la opinión de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) con respecto a si la OMS podía llevar a cabo un examen únicamente sobre la hoja de coca, que no incluyera los productos intermediarios creados en el proceso de fabricación de cocaína. La pregunta surgió debido a que el anexo de la Lista Amarilla – Lista de Estupefacientes Sometidos a Fiscalización Internacional (que mantiene la JIFE) incluye la “base de coca” como sinónimo de la “hoja de coca”. La “base de coca” (más comúnmente conocida como “cocaína base”) es un producto intermedio en el proceso de producción de cocaína, tras la extracción inicial de la “pasta de coca”, que figura en la misma lista como sinónimo de la “cocaína”. En el dossier de sustentación, Bolivia señaló esta incoherencia y sostuvo que debía corregirse. En una reunión bilateral entre la delegación de Bolivia y la JIFE, que tuvo lugar durante el período de sesiones de la CND, el presidente de la JIFE, Jallal Toufiq, explicó que la Junta había discutido el asunto y reconoció que clasificar a la “base de coca” como sinónimo de la “hoja de coca” era un error y que la JIFE lo corregiría en la siguiente edición actualizada de la Lista Amarilla. La JIFE notificó a la OMS de su conclusión, allanando el camino para que se lleve a cabo un examen independiente de la hoja de coca.
Aún no está claro a esta altura en qué medida la OMS podrá satisfacer los pedidos de Bolivia, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas a fin de garantizar la participación significativa de los Pueblos Indígenas e incorporar los conocimientos sobre medicina tradicional en el proceso de examen. Las posibilidades de hacerlo podrían incluir involucrar la participación del Centro Mundial de Medicina Tradicional de la OMS; entablar vínculos con la sección de Pueblos Indígenas y Minorías del ACNUDH, el Mecanismo de Expertos y el Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas; solicitar una opinión del Foro Permanente, y facilitar la participación de expertos indígenas en una reunión especial del CEFD para discutir el informe del examen crítico.
El presente examen podría mejorar considerablemente las políticas de drogas, con la consiguiente repercusión en las vidas, los modos de subsistencia y las tradiciones ancestrales de los Pueblos Indígenas del mundo entero.
La cuestión de la coca y los derechos indígenas surgió en términos más amplios en varias declaraciones y eventos paralelos, lo cual es una señal prometedora de que estos temas están atrayendo más atención en los debates sobre políticas de drogas a nivel mundial. Los intentos de introducir lenguaje más fuerte en defensa de los derechos indígenas en una resolución sobre el desarrollo alternativo suscitó horas de negociación en la Comisión Plenaria, que finalizó en una solución de compromiso débil con muchas reservas:
[Alentando] a los Estados Miembros a que, incluso en su labor encaminada a aplicar los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Alternativo, colaboren, según proceda, con los Pueblos Indígenas y las comunidades locales afectados por el cultivo ilícito y otras actividades ilícitas relacionadas con las drogas, con miras a formular y poner en práctica, incluido en el proceso de adopción de decisiones, de conformidad con la legislación nacional y el derecho internacional aplicable, políticas y medidas destinadas a promover el desarrollo alternativo sostenible, teniendo en cuenta su cultura, conocimientos y tradiciones1.
En un evento paralelo sobre la alineación de la política de drogas con los conocimientos y la práctica de los Pueblos Indígenas, Scott Wilson, del Aboriginal Drug & Alcohol Council de Australia, que participa activamente en la formación de la Alianza Indígena Internacional sobre Políticas de Drogas, instó a la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) a que estableciera un Comité Técnico Asesor Indígena y propuso que el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas elaborara una posición sobre la política de drogas. En un evento paralelo sobre prácticas relacionadas con plantas psicoactivas y derechos culturales se trató el proceso de examen crítico de la hoja de coca y la defensa en los tribunales españoles de los usos tradicionales de la hoja de coca. En el último día del período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, se llevó a cabo una consulta virtual sobre la situación jurídica de la hoja de coca a fin de discutir el proceso de examen crítico.
Colombia participó activamente en muchos frentes en la reunión de la CND. Por ejemplo, la embajadora de Colombia en Viena, Laura Gil, desempeñó un liderazgo fundamental en las negociaciones del documento final y las resoluciones, que dio lugar a la ruptura histórica del consenso de Viena. El Presidente de Colombia, Gustavo Petro, afirmó en su declaración por videoconferencia durante la sesión de apertura que “desperdiciamos dinero, convertimos a los indígenas y afros en nuestros enemigos, sacrificamos nuestro desarrollo por una guerra que querían otros”. “Las hojas de coca forman parte de nuestra historia”, añadió, “daremos oxígeno al campesinado que cultiva la hoja de coca” y sostuvo que continuaría la lucha contra organizaciones delictivas que lucran con el tráfico ilícito de cocaína.
Un representante de la Alianza Internacional Indígena sobre Políticas de Drogas, Diego Andrés Lugo-Vivas, de Cauca, Colombia, fue uno de los pocos oradores de la sociedad civil en el segmento de alto nivel. Habló sobre la gran escala de violencia contra los defensores de derechos humanos en Colombia, donde desde 2016 más de 1.200 dirigentes sociales han sido asesinados, entre ellos muchos dirigentes campesinos e indígenas. “La regulación de la coca”, afirmó, “debe perseguir la despenalización de los grupos más vulnerables (familias productoras, por un lado, y consumidores, por otro)”. En un evento paralelo sobre los usos lícitos de la hoja de coca, Andrés López, ex director del Fondo Nacional de Estupefacientes del Ministerio de Salud de Colombia, explicó las excepciones legales a la Convención que permiten los usos industriales de la coca; y Felipe Tascón, director del Programa de Desarrollo Alternativo de Colombia (PNIS), instó a “el necesario retiro de la coca del índex de la prohibición”.
En general, el proceso de examen crítico de la hoja de coca estuvo visiblemente presente en la sesión de la Comisión de Estupefacientes de marzo de 2024 y recibió importante apoyo de diversos actores del sistema de las Naciones Unidas y la sociedad civil. Aún quedan preguntas importantes por responder con respecto a si el examen de la OMS que está en curso puede abarcar las múltiples dimensiones del estatus de la hoja de coca dentro del sistema de tratados sobre estupefacientes de las Naciones Unidas. Pero el nivel de participación en la reciente sesión del CND envió una señal prometedora para el futuro.
Próximos eventos en 2024:
15 a 26 de abril, Nueva York, Naciones Unidas: 23° período de sesiones del Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas.
27 a 28 de abril, San Francisco, Estados Unidos: Conferencia Chacruna Psychedelic Culture 2024, incluye un panel sobre la hoja de coca
13 a 24 de mayo, Ginebra, Naciones Unidas: Conferencia diplomática de la OMPI sobre los recursos genéticos y los conocimientos tradicionales conexos
15 a 19 de mayo, Marrakech, Marruecos: 18° Congreso de la Sociedad Internacional de Etnobiología, Biodiversity & Cultural Landscapes: Decolonial, Indigenous and Local Perspectives, incluye un panel sobre la hoja de coca
14 a 18 de octubre, Ginebra, Naciones Unidas: 47a reunión del Comité de Expertos de la OMS en Farmacodependencia, incluye una audiencia pública sobre el proceso de examen crítico de la hoja de coca
21 de octubre a 1° de noviembre, Cali, Colombia: reunión de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica (COP 16) de las Naciones Unidas, incluye la COP-5 del Protocolo de Nagoya
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