La producción de electricidad en Egipto se remonta al siglo XIX.1 En la década de 1940 el país aprobó una ley para regular las inversiones del sector privado en los servicios públicos.2 La ley regulaba la duración de las concesiones otorgadas a empresas para la prestación de servicios públicos y los precios que los usuarios debían pagar por esos servicios (mientras aseguraba que el servicio siguiera siendo rentable). En 1948 se creó un departamento especializado en regular y administrar las concesiones en el sector de la electricidad.3
El sector privado siguió siendo un actor importante en la producción de electricidad en Egipto hasta la ola de nacionalizaciones que tuvo lugar en la década de 1960.4 Los procesos de nacionalización ponían de manifiesto una visión ambiciosa del Estado de ampliar la cobertura de la red eléctrica. En 1964 se creó un órgano público encargado de planificar la ampliación del suministro de electricidad a todo el país.5 Siete años más tarde, se creó un departamento especializado para llevar electricidad al campo.6
Desde la década de 1960 hasta finales de la década de 1980, el modelo económico «socialista árabe» conllevó la participación del Estado en la producción de electricidad y la prestación de servicios esenciales. Se brindaba electricidad a la población a precios acordes con el nivel de salarios vigente. En este proceso, el Estado desempeñaba un papel fundamental en determinar la disponibilidad de empleos en el sector privado.7
Sin embargo, como consecuencia del empeoramiento de la crisis de la deuda externa durante la segunda mitad de la década de 1980, el Estado egipcio implementó un amplio programa para desmantelar el modelo de «socialismo árabe» ―una decisión que además era una condición para que el país obtuviera un préstamo del FMI, que recibió en la década de 1990―.8 El programa básicamente consistía en que el Estado debía dejar de intervenir en la economía para permitir la expansión del sector privado y debía poner fin a las políticas de distorsión de precios, como el control de las tasas de interés y el intercambio de divisas y de productos básicos, y debía abrirse a la financiación externa, en lugar de obtener préstamos del banco central (es decir, imprimir dinero).
Una de las propuestas del nuevo programa económico de la década de 1990 era ajustar las tarifas de electricidad para que el precio de la energía igualara el costo real para 1995. Sin embargo, esto no se logró.9 El abandono de la liberalización del sector de la electricidad fue uno de varios ejemplos en la década de 1990 en que el Estado incumplió sus compromisos de adoptar medidas impuestas por el FMI por temor a que suscitaran descontento popular. Decenios de «socialismo árabe» habían contribuido a la politización de la vida económica; renunciar a esta responsabilidad política exigía un enfoque gradual por parte del Estado.
A diferencia de los firmes esfuerzos del Estado para abandonar su función social durante este período ―en particular, la aceleración de la privatización del sector industrial estatal en la década de 1990―, hubo mucha prevaricación con respecto a la liberalización de los precios del combustible y la energía. Ello explica por qué en las décadas de 1990 y 2000 hubo múltiples enmiendas legislativas destinadas a liberalizar el sector de la electricidad. Sin embargo, a pesar de estas enmiendas el sector siguió funcionando en gran medida del mismo modo en que lo había hecho en los decenios anteriores. Es así que el Banco Mundial describe la dinámica de la liberalización durante este período como un cambio de forma y no de fondo.10
Un ejemplo de este tipo de cambio consistió en transferir la responsabilidad de la distribución de electricidad del Ministerio de Electricidad al Ministerio del Sector de Empresas Públicas en 1993. Este último fue creado para gestionar la mayoría de los sectores públicos de la industria y los servicios y podía disponer de sus activos, incluidos los relacionados con la electricidad. A pesare de que esta transferencia de responsabilidad entre los dos ministerios fue considerada un paso hacia la privatización de las entidades públicas bajo el mando del nuevo ministerio, eso no fue lo que ocurrió.
En 2000, las empresas públicas de producción y distribución de electricidad se fusionaron con la Empresa Egipcia de Transmisión Eléctrica (EETC) y se convirtieron en una sociedad de cartera. Esta nueva estructura permitió a las empresas ofrecer un porcentaje de sus acciones como una oferta pública inicial. Sin embargo, esta no se concretó.
En 1996, se aprobó una importante enmienda a la ley que regula el Órgano Egipcio de Electricidad,11 lo cual permitió la proliferación de una nueva forma de explotación en virtud del sistema construir-explotar-transferir, aunque contenía disposiciones para devolver los activos en cuestión al Gobierno después de un período acordado. Este fue el intento más serio de liberalizar el sector de la electricidad en ese período. En términos generales, la enmienda estaba en consonancia con los objetivos de las políticas fiscales de finales de la década de 1990, que se centraban en reducir el déficit presupuestario. Sin embargo, el carácter parcial de la liberalización no fomentó la continuidad del sistema de construir-explotar-transferir. Si bien la enmienda de 1996 permitió al sector privado incursionar en la producción de energía, el Ministerio de Electricidad mantuvo el monopolio sobre la compra de energía a empresas. Habida cuenta del compromiso del Ministerio de mantener los precios a un nivel coherente para el consumidor final, invertir en el Estado seguía siendo riesgoso. Una crisis podía ampliar la brecha entre el precio en el que el sector privado vendía la electricidad al Estado y el precio en que se vendía al usuario final. En esta situación, el Estado podía incumplir sus compromisos con el sector privado.
Ese riesgo aumentó en 2003 cuando que Egipto se vio obligado a devaluar su moneda como consecuencia de dos grandes crisis: la crisis financiera de Asia Oriental y los ataques terroristas que perjudicaron a la industria del turismo.12 Los contratos con productores de electricidad privados implicaban ajustar los precios de acuerdo con las fluctuaciones de las tasas de interés, por lo que podrían provocar costos exorbitantes. Es así que el Estado incumplió sus planes de ampliar los derechos de uso de los productores independientes.13 Tan solo tres productores independientes obtuvieron derechos, lo cual representa alrededor del 10 por ciento de la producción total de electricidad en Egipto.14
En este período, el Estado siguió ampliando la infraestructura eléctrica, para lo cual se sirvió de la financiación de bancos estatales y socios para el desarrollo. Al mismo tiempo, se aplicaron aumentos limitados a las tarifas de los usuarios finales que, debido a la inflación, el Banco Mundial consideró insuficientes para cubrir el costo real de la producción de electricidad.15
A finales de la década de 2000, las contradicciones en el modelo de subsidios a la electricidad habían alcanzado un punto crítico. El tesoro público ya no era capaz de financiar la ampliación y el mantenimiento adecuado de las redes de producción y distribución eléctrica. Ello se debía a dos factores: en primer lugar, el rápido aumento de la demanda, que se vio intensificado por la ampliación del servicio a casi todo el territorio de Egipto y por las inversiones de gran intensidad energética atraídas por los bajos precios de la electricidad; y, en segundo lugar, a la estricta limitación del gasto público como consecuencia de la política de reducción del déficit y la aplicación de políticas fiscales no progresivas como forma de atraer la inversión, lo cual limitaba la recaudación de renta pública.16