La reforma de las políticas de cannabis en Europa De lo local a lo nacional

Con la regulación de los mercados del cannabis recreativo en Uruguay y los estados de Colorado y Washington en los Estados Unidos en 2013, y la aprobación, en noviembre de 2014, de los referendos para votar esa misma regulación en Oregón y Alaska, se está dibujando un avance decisivo en las políticas convencionales sobre el cannabis. La actual tendencia normativa hacia la regulación jurídica del mercado de cannabis se ve cada vez más como un modelo más prometedor para proteger la salud y la seguridad de las personas y ha transformado el panorama de las políticas de drogas y los términos del debate. El modelo prohibitivo no ha conseguido demostrar un impacto sostenido en la reducción del mercado, y al mismo tiempo ha impuesto una pesada carga sobre los sistemas de justicia penal, dando lugar a repercusiones sociales y de salud pública profundamente negativas, y creando unos mercados delictivos que apuntalan la delincuencia organizada, la violencia y la corrupción.

Mientras que la reforma de las políticas de cannabis está cobrando impulso en las Américas, Europa parece estar quedándose a la zaga. Este es el caso de los Gobiernos de los países europeos, que persisten en negar los cambios del panorama normativo y se caracterizan por su inercia frente a los llamamientos que abogan por el cambio. En el plano local, sin embargo, el desencanto con el actual régimen del cannabis está propiciando el surgimiento de nuevas ideas. En varios países europeos, autoridades locales y regionales están estudiando posibilidades de regulación, ya sea presionadas por movimientos de base —en particular los clubes sociales de cannabis (CSC)— o debido a la implicación de grupos delictivos y la alteración del orden público.

Este informe presenta una visión general de las últimas novedades en Europa. En los Países Bajos, los municipios desean regular el abastecimiento de los coffeeshops, que actualmente está prohibido. En la capital de Dinamarca, Copenhague, y en las ciudades alemanas de Berlín, Frankfurt-am-Main, Hamburgo y Colonia, las autoridades locales están promoviendo dispensarios parecidos a los coffeeshops, con un suministro controlado. En España y Suiza, autoridades regionales y locales desean autorizar el funcionamiento de clubes sociales de cannabis, mientras que en Bélgica, Portugal, Francia y el Reino Unido están empezando a tomar fuerza varias campañas a favor del establecimiento de este tipo de clubes.

Puntos clave

• Mientras que la reforma de las políticas de cannabis está cobrando impulso en las Américas, los Gobiernos nacionales de Europa persisten en ignorar los cambios del panorama normativo y sufren de inercia frente a los llamamientos de las autoridades locales que abogan por el cambio.
• Las autoridades locales se ven enfrentadas a una serie de problemas que, en última instancia, son imposibles de solucionar sin algún tipo de cadena de suministro regulada y transparente.
• Las autoridades locales y regionales, y los movimientos de base —agrupados en torno al movimiento de los clubes sociales de cannabis en Europa— están abogando cada vez más a favor de un cambio, y ya están en marcha varias iniciativas.
• Las ciudades y regiones que abogan por la reforma deberían seguir el ejemplo de sus predecesoras cuando constituyeron la red Ciudades Europeas sobre Políticas de Drogas (ECDP), que abogaba por una política de drogas más pragmática y menos prohibicionista, y puso en marcha una serie de innovadoras medidas de reducción de daños.
• Una red de este tipo ofrece oportunidades para intercambiar experiencias y mejores prácticas, así como para recaudar fondos y compartir recursos humanos y financieros necesarios para modificar las políticas de drogas.
• Aunque la ECDP se disolvió después de alcanzar sus objetivos, una ECDP 2.0 podría ahora seguir los pasos de la red original para que se regule el mercado del cannabis recreativo en Europa.
• Como sucedió con la reducción de daños, la presión para la reforma del cannabis que está surgiendo desde abajo llevará tarde o temprano a reformas legislativas en el ámbito nacional. El marco normativo de la UE —y en última instancia también las convenciones de la ONU— deberá ajustarse a la tendencia hacia la regulación jurídica .

La Unión Europea (UE) carece de competencias para embarcarse en la reforma de las políticas de cannabis, algo que corresponde a los Estados miembros. Sin embargo, la legislación europea se basa en los tres tratados de fiscalización de drogas de la ONU, que restringen el cannabis exclusivamente a fines médicos y científicos, y obligan a los Estados miembros a adoptar medidas para tipificar el cannabis recreativo como un delito punible, ya sea con una sanción de carácter administrativo o penal. Si bien la criminalización total del uso recreativo está exenta y las obligaciones están sujetas a las limitaciones constitucionales de un país, cuando se trata del cultivo, la producción, la distribución, la importación y exportación, la posesión o cualquier otra acción con fines recreativos, las opciones disponibles —aparte de no aplicar las infracciones— son muy limitadas. Por otro lado, los Estados miembros de la UE han acordado cooperar y adoptar las medidas más apropiadas en contra del cultivo de cannabis para uso recreativo, como la obligación de prohibir estas actividades.

La camisa de fuerza jurídica y política en que se encuentra atrapada Europa es muy difícil de conciliar con la demanda de las autoridades locales de regular efectivamente el suministro de cannabis para uso recreativo como una alternativa a las consecuencias negativas de las restrictivas disposiciones vigentes. Significaría que los Estados europeos tendrían que violar los tratados de la ONU, del mismo modo que lo hacen Uruguay y el Gobierno federal estadounidense. Esto no sería algo imposible, pero sí exigiría la voluntad política de hacerlo. Al igual que en los Estados Unidos, en Europa ya existen distintas políticas en lo que respecta al uso personal y la posesión para uso personal, que van desde la descriminalización de jure en Portugal y la República Checa, a la prohibición total en Suecia, pasando por la vía intermedia de la descriminalización de facto en países como los Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo, Suiza, Alemania y España. La cuestión es por qué no se podría extender esta realidad a la regulación de las prácticas de cultivo. Si esto es posible en un Estado federal como los Estados Unidos, ¿por qué no lo sería en la Unión Europea?

Conclusiones y recomendaciones

Los Gobiernos nacionales de Europa persisten en ignorar el impacto de la reforma de las políticas de cannabis que está empezando a tomar forma en todo el mundo, especialmente en los Estados Unidos, y están haciendo caso omiso de los llamamientos a favor del cambio procedentes de las autoridades locales que lidian con las consecuencias negativas de un persistente mercado ilícito de cannabis. Si bien los países históricamente liberales, como los Países Bajos y Dinamarca, solían defender sus políticas con un argumento basado en la salud pública —el de la separación de los mercados de drogas más y menos peligrosos—, el acento se ha desplazado hacia un enfoque de seguridad pública, que busca contrarrestar la alteración del orden público que genera el tráfico en la calle, y la participación de grupos de la delincuencia organizada en el cultivo y el suministro ilícitos. Como se ha demostrado en estas páginas, esto ha derivado inicialmente en políticas más restrictivas en el ámbito nacional, pero el fracaso de ese enfoque se está haciendo cada vez más evidente y está traduciéndose en ‘revueltas’ administrativas de municipios que están experimentando las consecuencias negativas de dichas políticas.

La descriminalización de facto o de jure del cannabis y las regulaciones de compromiso como el sistema holandés de los coffeeshops, si bien son útiles para evitar la criminalización innecesaria de los usuarios y separar los mercados del cannabis de otras drogas más peligrosas, no abordan la cuestión del suministro. Las autoridades locales se ven enfrentadas a una serie de problemas que, en última instancia, son imposibles de solucionar sin algún tipo de cadena de suministro regulada y transparente. Además de reducir los problemas de seguridad pública ya mencionados, la regulación también ofrece soluciones en el ámbito de la protección de los consumidores, como el control de la calidad del cannabis en términos de uso de pesticidas, barreras al acceso —como límites de edad y cantidades máximas que pueden adquirirse por usuario al día, semana o mes—, y el control del contenido de THC y CBD de la planta.

Son cada vez más las autoridades locales y regionales, los grupos de presión no gubernamentales y los movimientos de base los que están abogando por el cambio. En toda Europa ya están en marcha muchas iniciativas, sobre todo en torno al movimiento de los clubes sociales de cannabis (CSC). El modelo original de CSC desarrollado en España se ha extendido a Bélgica, Francia, los Países Bajos, Italia y el Reino Unido, donde funcionan clubes en cerca de 70 ciudades, aunque no están creciendo de forma activa debido a las duras sanciones. En España, los gobiernos regionales autónomos de Cataluña y el País Vasco, además de ciudades como Barcelona y Donostia (San Sebastián), han adaptado y reconocido el fenómeno, a la vez que intentan regular el creciente número de CSC.

Algunas autoridades locales de otros países están promoviendo diversos modelos de dispensario del tipo coffeeshop, con un suministro regulado. En los Países Bajos, unos 56 municipios han adoptado un manifiesto para regular el cultivo y el abastecimiento de ‘la puerta de atrás’ de los coffeeshops. En otros países también han surgido iniciativas parecidas para la regulación del mercado de cannabis, desde el cultivo a la comercialización; entre los ejemplos, cabría citar Copenhague, en Dinamarca, y algunos distritos de las ciudades de Berlín, Frankfurt, Hamburgo y Colonia en Alemania. Mientras tanto, otros gobiernos locales persiguen la regulación siguiendo el modelo de los CSC, como Utrecht en los Países Bajos. En Suiza, municipios/cantones como Ginebra, Basilea, Berna y Zurich están planteándose el establecimiento de ‘asociaciones de consumidores de cannabis’, basándose en los CSC y en las comisiones portuguesas para la disuasión, con el fin de abordar el uso entre jóvenes y los posibles usos problemáticos. Para los países que ya han descriminalizado el cannabis, como Portugal y la República Checa, avanzar hacia los modelos de regulación solo requeriría dar un pequeño paso.

Los Estados miembros son los principales actores en el campo de las políticas de drogas de la UE, en cuyo ámbito rige el principio de subsidiariedad. 143 Si bien en Europa se han alcanzado acuerdos comunes en el plano supranacional, en particular en relación con el tráfico transfronterizo de drogas y la cooperación policial y judicial, la legislación y las políticas en materia de drogas de los Estados miembros individuales siguen dependiendo de la competencia exclusiva de estos. Sigue habiendo diferencias entre los Estados miembros de la UE y dentro de estos, que reflejan las diferentes instituciones sociales y políticas, las distintas actitudes del público, valores sociales y culturales, y tradiciones, y la divergencia de recursos financieros y humanos. Las políticas de control de drogas en la UE varían de manera notable, y van desde un enfoque liberal y pragmático basado en la reducción de daños —en especial en los Países Bajos, Portugal y la República Checa— a otro restrictivo y prohibicionista, como en Suecia, lo cual hace que sea difícil imaginar una política de drogas común a toda la UE.

Como han argüido otros autores, la política europea de cannabis podría ser un caso adecuado para lo que se conoce como ‘gobernanza multinivel’, un estilo emergente de gobernanza en la UE —sobre todo en relación con políticas sociales— en el que participan múltiples actores en varios niveles, y los detalles específicos de la gobernanza están descentralizados y se pueden diversificar bajo las directrices de la UE. En el marco de este modelo, las decisiones prácticas se toman en el ámbito local, promoviendo una mayor participación de la ciudadanía, que es uno de los principios rectores de la UE. “Un sistema de gobernanza multinivel permitiría que se desarrollaran iniciativas a nivel local con poder, siguiendo una estructura de abajo arriba”, en contraposición a las soluciones impuestas desde arriba y que no se ajustan a las necesidades locales y regionales. Teniendo en cuenta la ya amplia diversidad de políticas de drogas en Europa, los distintos regímenes de regulación del cannabis no constituirían un tema de disputa multilateral, o incluso nacional, sino que podrían ser juzgados según su eficacia y dejar el deseado margen de maniobra a las autoridades locales.

Las ciudades y regiones que abogan por la reforma deberían seguir el ejemplo de sus predecesoras cuando constituyeron la red Ciudades Europeas sobre Políticas de Drogas (ECDP en inglés) en 1993. 148 En 1990, Ámsterdam, Frankfurt, Hamburgo y Zurich pusieron en marcha la red con la firma de la Resolución de Frankfurt, que se convirtió en la carta de la ECDP. Más tarde, se sumaron también otras ciudades, como Basilea, Charleroi, Dortmund, Hamburgo, Hannover, Rotterdam, Liubliana y Zagreb. Estas ciudades unieron fuerzas para defender una política de drogas más pragmática y menos prohibicionista —que pasaría, entre otras cosas, por descriminalizar el cannabis— y emprendieron una serie de medidas innovadoras para la reducción de daños, como programas de sustitución de heroína, iniciativas de inclusión social a través de programas de vivienda y trabajo, salas de consumo de drogas y prescripción de heroína.

Resulta interesante leer la declaración de intenciones de esta red:

Los problemas de drogas están cristalizando, sobre todo, en las grandes ciudades, generando toda una serie de problemas conexos en un grado específicamente intensivo. Abordar estos problemas únicamente mediante las estrategias convencionales de medidas represivas, terapéuticas o preventivas nos ha llevado a límites que no se pueden cruzar sin desarrollar y poner en práctica políticas innovadoras y, en ocasiones, poco convencionales.
Por otra parte, muy a menudo se da el caso de que la legislación y las directrices de drogas nacionales o internacionales resultan ser instrumentos inadecuados para el desarrollo de enfoques pragmáticos en el ámbito comunitario. Por lo tanto, observamos una clara discrepancia entre los convenios internacionales, su cumplimiento a nivel gubernamental y las soluciones locales. En este sentido, nos vimos obligados a reconocer que no podemos delegar el problema en los Gobiernos de los Estados. En lugar de ello, estamos llamados a desarrollar estrategias locales de colaboración e intercambio con otras ciudades y regiones.

Todo esto sigue siendo pertinente en lo que se refiere a la situación actual de las políticas de cannabis. También es interesante observar que entre las piezas clave de la red ECDP se encontraban algunas ciudades que ahora están pidiendo que se regule el mercado de cannabis.La reforma de las políticas de drogas es, a menudo, un proceso de abajo arriba, como ha demostrado el ejemplo de la ECDP después de haber conseguido que se adoptaran estrategias eficaces de reducción de daños a nivel nacional y, cada vez más, a nivel internacional. 150 Una red de este tipo ofrece oportunidades para intercambiar experiencias y mejores prácticas, así como para recaudar fondos y compartir recursos humanos y financieros necesarios para modificar las políticas. Aunque la ECDP se disolvió después de alcanzar sus objetivos, podría ser hora de que una ECDP 2.0 siga los pasos de la red original para que se regule el mercado del cannabis recreativo en Europa. La cuestión que enfrenta Europa en la actualidad ya no es si es necesario volver a evaluar y modernizar las políticas en materia de cannabis, sino más bien cuándo y cómo hacerlo.